Kentsel Dönüşüm Konusunda Riskli Alan Tespit Aşaması

Kentsel dönüşüm, tek bir binanın depreme dayanıklı hale getirilmesiyle sınırlı kaldığında, modern şehirciliğin en büyük hedefleri olan altyapı bütünlüğü, yeşil alan üretimi, ulaşım planlaması ve sosyal donatı alanlarının yaratılması gibi makro amaçlara ulaşmak imkansız hale gelir. Tekil binaların parsel bazında yenilenmesi (yerinde dönüşüm), can güvenliğini sağlasa da kentin dar sokaklar, otopark yetersizliği ve altyapısal çöküntü gibi kronik sorunlarını çözmez. İşte bu nedenle, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, odağını sadece tekil “riskli yapılara” değil, daha geniş coğrafi sınırları kapsayan “Riskli Alan” kavramına da çevirmiştir.

Riskli alan tespiti, kentsel dönüşümün en büyük ve en radikal hukuki enstrümanlarından biridir. Çünkü bu karar alındığında, o sınırlar içerisindeki yüzlerce, hatta binlerce bina (içlerinde tamamen sağlam ve yeni olanlar dahi bulunsa) tek bir idari kararla dönüşümün kapsamına alınır. Bu devasa yetki, mülkiyet hakkına yönelik en ağır kamusal müdahalelerden biri olduğu için, yasal sınırları, ilan edilme kriterleri ve özellikle kanunda sonradan yapılan “Ek Madde 1” düzenlemesi gibi kritik başlıklar, idari hukukun ve anayasal hakların en yoğun tartışıldığı alanları oluşturur.

Bu yazı; kentsel dönüşümde “Riskli Alan” tespit aşamasını, bu tespitin yasal kriterlerini, büyük tartışmalara ve hak kayıplarına yol açan “rezerv yapı alanı” ve “uygulama bütünlüğü” gibi kavramlarla ilişkisini, kanunun can damarı niteliğindeki Ek Madde 1 düzenlemesini ve bu kararlara karşı mülk sahiplerinin başvurabileceği kanun yollarını (dava süreçlerini), akademik bir sistematiğe sadık kalarak ancak her vatandaşın kolaylıkla anlayabileceği berrak bir dille analiz etmektedir.

1. Riskli Alan Nedir? Kavramsal ve Hukuki Çerçeve

6306 sayılı Kanun kapsamında iki türlü riskli alan tanımı ve süreci bulunur. İlki, kanunun orijinal metninde yer alan klasik riskli alan tanımı; ikincisi ise daha sonra yürürlüğe giren ve sahadaki tıkanıklıkları aşmayı hedefleyen Ek Madde 1 kapsamındaki alandır.

Klasik Riskli Alan Tanımı

Kanunun genel tanımına göre riskli alan; zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya TOKİ tarafından belirlenen, Cumhurbaşkanı kararı ile ilan edilen alandır.

• Zemin Yapısı Nedeniyle Risk: Bölgenin heyelan sahası, taşkın alanı, çığ riski altında olması veya aktif bir fay hattının doğrudan üzerinden geçmesi gibi jeolojik nedenleri kapsar. Bu durumda üzerindeki binalar yeni ve sağlam olsa bile, zemin tehlikeli olduğu için alan bütün olarak riskli ilan edilir.

• Yapılaşma Nedeniyle Risk: Bölgedeki binaların büyük çoğunluğunun (en az %65’inin) fen ve sanat kurallarına aykırı yapılmış olması, mühendislik hizmeti almamış olması, ruhsatsız veya kaçak yapılardan oluşması nedeniyle alanın toplu bir çökme riski taşıması durumudur.

2. Yetki ve Tespit Süreci: Kararı Kim, Nasıl Alır?

Riskli alan ilanı, tek bir belediyenin veya şahsın kendi kendine yapabileceği basit bir işlem değildir. Devletin en üst kademelerinin onayını gerektiren hiyerarşik bir süreçtir.

Başvuru ve Teklif Aşaması

Riskli alan tespit süreci genellikle iki şekilde başlar:

1. Kamu Eliyle Başvuru: İlgili belediye, İl Özel İdaresi veya TOKİ, kendi sınırları içindeki bir bölgeye dair teknik raporlar hazırlar. Bu raporlarda alanın zemin etütleri, binaların genel durumunu gösteren fotoğraflar, uydu görüntüleri ve bölgenin afet geçmişi yer alır. Hazırlanan dosya Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na sunulur.

2. Vatandaşın Talebi ile Başvuru: Sınırlar içindeki taşınmaz maliklerinin (en az %15’inin) yazılı talebi üzerine de idare bu süreci başlatabilir. Ancak bu pratik sahada oldukça nadir görülen bir yöntemdir.

Karar ve İlan Aşaması: Cumhurbaşkanı Yetkisi

Bakanlık, kendisine gelen teknik dosyayı inceler ve uygun bulursa kendi görüşüyle birlikte Cumhurbaşkanlığı makamına sunar. Riskli alanın resmi olarak hukuken varlık kazanması, Cumhurbaşkanı Kararı ile olur. Bu karar Resmi Gazete’de yayımlandığı an, söz konusu alan resmi olarak “Riskli Alan” sıfatını kazanır ve bölgedeki tüm imar ve mülkiyet hareketleri dondurulur.

3. Devrim Niteliğindeki Düzenleme: Ek Madde 1 Nedir?

6306 sayılı Kanun’un ilk yıllarında, sadece “zemin” veya “üzerindeki yapıların çürük olması” kriterlerine dayanarak geniş alanları riskli ilan etmek hukuki engellere takılmaktaydı. Danıştay, idarenin yeterli teknik analiz yapmadan, sadece “burası eski bir mahalle” diyerek riskli alan ilan ettiği kararları mülkiyet hakkını korumak adına peş peşe iptal ediyordu.

İdarenin bu iptal kararlarını aşmak ve kentsel dönüşümün alan bazlı uygulamasını hızlandırmak amacıyla kanuna Ek Madde 1 eklenmiştir. Bu madde, riskli alan ilanında “teknik afet riski” kriterlerinin yanına çok daha pratik ve esnek yeni kriterler getirmiştir.

Ek Madde 1 Kriterleri Nelerdir?

EK MADDE 1- (Ek: 14/4/2016-6704/25 md.)

(1) a) Kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak veya kesintiye uğratacak şekilde bozulduğu yerlerde; planlama ya da altyapı hizmetleri yetersiz olan veya imar mevzuatına aykırı yapılaşma bulunan yahut yapı ya da altyapısı hasarlı olan alanlar,

1. b) Üzerindeki toplam yapı sayısının en az %65’i imar mevzuatına aykırı olan veya yapı ruhsatı alınmaksızın inşa edilmiş olmakla birlikte sonradan yapı ve iskân ruhsatı alan yapılardan oluşan alanlar,

fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek, sağlık, eğitim ve ulaşım gibi kamu hizmetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamak amacıyla, Cumhurbaşkanınca riskli alan olarak kararlaştırılabilir. Riskli alan sınırı uygulama bütünlüğü gözetilerek belirlenir.

(2) a) Riskli alan kararına karşı Resmî Gazete’de yayımı tarihinden itibaren dava açılabilir. Uygulama işlemleri üzerine riskli alan kararına karşı dava açılamaz.

1. b) Birinci fıkranın (a) bendi uyarınca belirlenen riskli alanlarda kamu kaynağı kullanılarak gerçekleştirilen her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işleri, 4734 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen hâllere dayanan işlerden sayılır.

Ek Madde 1 uyarınca, bir alanın riskli alan ilan edilebilmesi için illa depremde çökeceğinin veya altından fay hattı geçtiğinin bilimsel olarak kanıtlanması şart değildir. Aşağıdaki durumlarda da bir bölge riskli alan ilan edilebilir:

• Uygulama Bütünlüğü Kriteri: Kamu düzeni veya güvenliğinin olağan hayatı durduracak derecede bozulduğu yerlerde; altyapı hizmetlerinin yetersizliği, ulaşım yollarının darlığı veya imar planlarının uygulanamaması nedeniyle “bölgesel bir çöküntü” yaşanıyorsa, bu bölge bütüncül imar uygulamaları (uygulama bütünlüğü) sağlamak amacıyla riskli alan ilan edilebilir.

• Ruhsatsız ve Kaçak Yapı Yoğunluğu: Toplam yapı sayısının en az %65’inin imar mevzuatına aykırı, ruhsatsız, iskansız veya yapı kullanım izin belgesi olmayan binalardan oluştuğu alanlar, doğrudan afet riski analizi yapılmaksızın bu madde kapsamında riskli alan ilan edilebilir.

• Tarihi ve Kültürel Dokunun Korunması: Tarihi sit alanları veya kültürel miras alanlarının çevresindeki niteliksiz, kaçak veya estetikten yoksun yapılaşmanın temizlenerek tarihi dokunun ortaya çıkarılması amacıyla da bu madde sınırları kullanılabilir.

Ek Madde 1’in Akademik Açıdan Değerlendirilmesi

Akademik çevrelerde Ek Madde 1, mülkiyet hakkının korunması sınırlarını oldukça daralttığı gerekçesiyle yoğun şekilde eleştirilmektedir. Klasik riskli alanda idare “bilimsel zemin etüdü ve karot testleri” gibi katı ispat yükümlülükleri altındayken; Ek Madde 1 ile idareye, “ruhsatsız yapı oranı” veya “altyapı yetersizliği” gibi daha kolay ispatlanabilir gerekçelerle geniş mülkleri dönüştürme yetkisi verilmiştir. Bu durum, kentsel dönüşümün “afet odaklı” olmaktan çıkıp, “imar odaklı” hale gelmesine yol açtığı iddiasıyla eleştirilmektedir. Ancak idare açısından bakıldığında, köhneleşmiş ve kurtarılması imkansız gecekondulaşmış alanların toplu tasfiyesi için bu madde hayati bir pratik araçtır.

4. Riskli Alan İlanının Doğurduğu Hukuki ve Fiili Sonuçlar

Cumhurbaşkanı kararıyla bir bölge riskli alan veya Ek Madde 1 kapsamında dönüşüm alanı ilan edildiği an, o bölgede hayat ve hukuk radikal biçimde değişir:

• İmar Faaliyetlerinin Durdurulması: Alandaki her türlü ruhsatlandırma, inşaat, tadilat ve harita işlemleri derhal durdurulur. Mevcut imar planları askıya alınır.

• Tevhit ve İfraz (Birleştirme ve Ayırma): İdare, bölgedeki parselleri kendi rızası dışında birleştirebilir, ayırabilir, tapu kütüğündeki sınırları değiştirebilir.

• Tebligat Kolaylığı: Riskli alanlarda bireysel yapı tespitindeki gibi her malike tek tek tebligat yapılması zorunluluğu esnetilmiştir. Kararın Resmi Gazete’de yayımlanması ve alanda fiziki olarak ilan edilmesi (muhtarlığa asılması vb.) tebliğ yerine geçer. Bu durum hak arama sürelerinin takibini zorlaştırır.

• Altyapı Hizmetlerinin Kesilmesi: Belirlenen süreler içinde tahliye edilmeyen binaların elektrik, su ve doğal gaz hizmetleri idari kararla kesilir.

5. Riskli Alan Tespitine Karşı Kanun Yolları: Hukuki Mücadele Rehberi

Cumhurbaşkanı tarafından imzalanıp Resmi Gazete’de yayımlanan riskli alan kararı, idare hukukunda nihai ve icrai bir “idari işlem”dir. Anayasa’nın 125. maddesinde yer alan “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” ilkesi gereği, vatandaşların bu kararın iptali için dava açma hakkı mevcuttur.

Ancak riskli alan davaları, usulü ve tabi olduğu mahkeme açısından sıradan idari davalardan çok büyük farklılıklar gösterir.

A. Görevli ve Yetkili Mahkeme: Doğrudan Danıştay!

Klasik riskli yapı tespit raporuna karşı davalar yerel “İdare Mahkemelerinde” açılırken; riskli alan ilanı bizzat Cumhurbaşkanı Kararı ile yapıldığı için dava açılacak merci doğrudan devletin en yüksek idari yargı organı olan Danıştay’dır.

• Bu davalara ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay Altıncı Dairesi bakar.

• Yani vatandaşlar yerel mahkemelere değil, doğrudan Ankara’daki Danıştay’a dava dilekçesi sunmak zorundadır (Yerel idare mahkemeleri aracılığıyla da dilekçe gönderilebilir ancak davanın muhatabı Danıştay’dır).

B. Dava Açma Süresi: 30 Günlük Dar Zaman Dilimi

6306 sayılı Kanun’un hızlı ilerleme mantığı burada da geçerlidir. Riskli alan ilanına karşı dava açma süresi, kararın Resmi Gazete’de yayımlandığı tarihten itibaren 30 gündür.

• Kritik Uyarı: Klasik davalarda süre tebligatın kişiye ulaştığı gün başlar. Ancak riskli alan kararlarında Resmi Gazete’de yayımlanma tarihi “ilanen tebliğ” sayıldığı için, evine hiçbir mektup gelmeyen bir vatandaş bile kararı Resmi Gazete’den takip etmek ve 30 gün içinde davasını açmak zorundadır. Bu sürenin kaçırılması hak arama imkanını tamamen ortadan kaldırır.

C. Davacı Sıfatı: Davayı Kimler Açabilir?

Söz konusu riskli alan sınırları içerisinde;

• Taşınmazı (daire, dükkan, arsa) bulunan mülk sahipleri (malikler),

• Sınırlı ayni hak sahipleri,

• Bölgede faaliyet gösteren ve karardan doğrudan etkilenen meslek odaları (Mimarlar Odası, Şehir Plancıları Odası gibi kurumlar, bölgedeki kamu yararını korumak adına dava açma ehliyetine sahiptir).

D. Davalı Taraf: Dava Kime Karşı Açılır?

Dava, riskli alan teklifini hazırlayan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ile kararın altında imzası bulunan Cumhurbaşkanlığı makamına karşı (birlikte veya ayrı ayrı) açılır.

6. Danıştay Davasında İleri Sürülebilecek Hukuki Aykırılık Gerekçeleri

Danıştay nezdinde açılacak bir iptal davasında, sadece “ben evimi seviyorum, yıkılmasını istemiyorum” gibi duygusal veya kişisel gerekçeler hukuken hiçbir değer ifade etmez. Davacının idarenin teknik ve hukuki hatalarını bilimsel argümanlarla ortaya koyması gerekir. Bu kapsamda mahkemede şu iddialar ileri sürülmelidir:

1. Teknik Raporların Yetersizliği (Klasik Riskli Alan İçin)

İdare, bir bölgeyi riskli alan ilan ederken zemin etüdü ve binaların durumuna dair kapsamlı bilimsel raporlar sunmak zorundadır. Eğer idare, bölgedeki binaların sadece dış cephe fotoğraflarına bakarak, hiçbir karot testi yapmadan veya zemin sondajı gerçekleştirmeden genelleyici ifadelerle (“bölgedeki binalar eskidir, yıkılabilir” gibi) karar almışsa, Danıştay bu kararı “yetersiz ve soyut teknik inceleme” gerekçesiyle doğrudan iptal eder. Yerleşik Danıştay içtihatları bu konuda çok katıdır; bilimsel veri içermeyen genelleyici idari kararlar iptale mahkumdur.

2. Ek Madde 1 Kriterlerinin Yanlış Uygulanması

Eğer alan Ek Madde 1 kapsamında (ruhsatsız yapı oranı veya uygulama bütünlüğü gerekçesiyle) ilan edilmişse, davacı şu aykırılıkları ileri sürebilir:

• Yüzde 65 Sınırının Aşılmadığı İddiası: Bölgedeki ruhsatsız veya kaçak yapı oranının aslında iddia edildiği gibi %65’in üzerinde olmadığı, bölgenin çoğunluğunun ruhsatlı ve yasal binalardan oluştuğu bilimsel olarak (belediye arşiv kayıtları taranarak) kanıtlanırsa karar iptal edilir.

• Sınırların Keyfiliği: İdarenin “uygulama bütünlüğü” kılıfı altında, tamamen sağlam, ruhsatlı ve lüks sitelerin bulunduğu bir bölgeyi, hemen yanındaki gecekondu bölgesine sırf “proje bütünlüğü olsun” diye haksızca dahil ettiği durumlarda; Danıştay, sağlam binaların bulunduğu kısmın riskli alan sınırları dışına çıkarılmasına karar verebilir.

3. Bilirkişi İncelemesinin Önemi

Danıştay Altıncı Dairesi, açılan davalarda idarenin savunmasını aldıktan sonra mutlaka bağımsız üniversitelerden (İnşaat, Geofizik, Şehir ve Bölge Planlama bölümlerinden) oluşan bir bilirkişi heyeti atar. Bu heyet bölgeye giderek yerinde inceleme yapar. Mahkeme, bu bilirkişi raporundaki bilimsel verilere göre kararını şekillendirir.

7. Davanın Kazanılması veya Kaybedilmesi Durumunda Ne Olur?

Danıştay’da görülen iptal davası nihayete erdiğinde iki senaryodan biri gerçekleşir.

Senaryo A: Davanın Kabul Edilmesi ve İptal Kararı

Danıştay, riskli alan kararını veya Ek Madde 1 uygulamasını hukuka aykırı bularak iptal ederse, bu karar geçmişe etkili olarak tüm sonuçlarıyla birlikte ortadan kalkar.

• Bölgedeki “Riskli Alan” sıfatı silinir.

• İmar yasakları kalkar, malikler eski imar haklarına geri kavuşur.

• İdarenin bu karara dayanarak yaptığı tahliye veya yıkım tebligatları tamamen hükümsüz kalır.

• Eğer idare bu süreçte bazı binaları yıkmışsa, mülk sahiplerinin devlete karşı çok ciddi maddi ve manevi tazminat davası açma hakkı doğar.

Senaryo B: Davanın Reddedilmesi

Danıştay, idarenin kararını hukuka ve fenne uygun bularak davayı reddederse, riskli alan kararı kesinleşir. Bu aşamadan sonra mülk sahiplerinin iç hukukta başvurabileceği tek bir adım kalır: Anayasa Mahkemesi’ne (AYM) Bireysel Başvuru.

• Vatandaşlar, mülkiyet hakkı ve adil yargılanma hakkının ihlal edildiği gerekçesiyle Danıştay kararının kesinleşmesinden itibaren 30 gün içinde AYM’ye başvurabilirler. Ancak AYM bireysel başvurusu, çok ekstrem bir hak ihlali (örneğin kamulaştırma bedelinin hiç ödenmemesi veya savunma hakkının tamamen yok sayılması) olmadığı sürece yıkım işlemlerini fiilen durdurmaz.

Sonuç: Kamusal Güvenlik Sınırında Hukuksal Koruma

Kentsel dönüşümde riskli alan tespiti ve bunun Ek Madde 1 ile genişletilen sınırları, devletin deprem ve doğal afetler gibi kolektif tehditlere karşı geliştirdiği en agresif savunma mekanizmalarından biridir. Ek Madde 1, idareye bürokratik engelleri aşarak bütüncül imar planları yapma ve çöküntü alanlarını temizleme konusunda büyük bir hareket alanı sağlamıştır.

Ancak bu geniş yetki, sınırları iyi çizilmediği ve adil uygulanmadığı takdirde mülkiyet hakkının, barınma hakkının ve anayasal hakların ağır ihlallerine yol açabilecek potansiyele sahiptir. Hukuk devletinde bu dengenin koruyucusu ise yüksek yargıdır. Danıştay nezdinde açılacak iptal davaları, idarenin bilimsel verilere dayanmayan, keyfi veya rant odaklı sınır belirlemelerine karşı vatandaşın elindeki en büyük hukuki kalkandır.

Vatandaşların, kararın Resmi Gazete’de yayımıyla başlayan 30 günlük o çok dar hak arama süresini kaçırmadan, profesyonel hukuki ve teknik destek alarak haklarını savunmaları; hem bireysel mülkiyetin korunması hem de kentsel dönüşümün rantın değil, adaletin ve bilimin rehberliğinde yürütülmesi adına hayati önem taşımaktadır.