Kentsel Dönüşüm Hukukunda Kamulaştırma İşlemleri

Türkiye’nin aktif deprem kuşakları üzerinde yer alması ve yapı stokunun büyük bir kısmının teknik ömrünü tamamlamış olması, afet riskleriyle mücadeleyi devlet politikalarının en öncelikli alanlarından biri haline getirmiştir. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, bu tarihi ve coğrafi zorunluluğun hukuki çatısını oluşturmak amacıyla ihdas edilmiştir. Kentsel dönüşüm, binaların salt fiziksel olarak yenilenmesi sürecinden ibaret olmayıp; aynı zamanda mülkiyet haklarının tasfiyesi, kamusal menfaatlerin korunması ve idari yetkilerin dengelenmesi gereken çok boyutlu bir hukuki operasyondur.

Anayasa’nın 35. maddesi, mülkiyet hakkını temel bir hak olarak güvence altına alırken, bu hakkın ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceğini hükme bağlamıştır. Yine Anayasa’nın 46. maddesi, devletin ve kamu tüzel kişilerinin kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılığını peşin ödemek suretiyle özel mülkiyette bulunan taşınmazları kamulaştırabileceğini düzenlemektedir. Kentsel dönüşüm uygulamalarında kamulaştırma müessesesi, uzlaşmanın sağlanamadığı, parsellerin birleştirilmesinin ve ortak projelerin hayata geçirilmesinin zorunlu olduğu durumlarda idarenin başvurduğu en güçlü kamu gücü aracıdır. Bu kapsamlı incelemede; kentsel dönüşüm sürecinde kamulaştırma işlemlerinin hukuki dayanakları, uygulama aşamaları, idari ve adli yargı denetimi, mülk sahiplerinin hak arama yolları ve uygulamada karşılaşılan yapısal sorunlar akademik bir perspektifle ele alınacaktır.

1. Kamulaştırma Kavramı ve Kentsel Dönüşüm Hukukundaki Yeri

1.1. Kamulaştırmanın Hukuki Niteliği

Kamulaştırma (istimlak), 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 1. maddesinde tanımlandığı üzere; devletin ve kamu tüzel kişilerinin, kamu yararının gerektirdiği hallerde, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların mülkiyetine veya üzerindeki irtifak haklarına, kanunla belirtilen usul ve esaslara göre el atmasını sağlayan bir idari işlem türüdür. İdare hukuku doktrininde kamulaştırma, mülkiyet hakkını sonlandıran ve malikin rızası olmaksızın tek taraflı irade açıklamasıyla tesis edilen istisnai bir yetki olarak kabul edilir.

Kentsel dönüşüm hukukunda kamulaştırma, genel kamulaştırma rejiminden farklı olarak, afet risklerinin bertaraf edilmesi gibi acil ve üstün kamusal menfaatlerin varlığına dayandırılır. 6306 sayılı Kanun, riskli alanlar, rezerv yapı alanları ve riskli yapılar özelinde idareye hızlı kamulaştırma yetkileri tanıyarak kentsel yenileme projelerinin önündeki mülkiyet engellerini bertaraf etmeyi hedefler.

1.2. 6306 Sayılı Kanun Kapsamında Kamulaştırma Yetkisinin Kapsamı

6306 sayılı Kanun’un 6. maddesi, dönüşüm projelerinin uygulanmasında Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na, TOKİ’ye ve ilgili mahalli idarelere (büyükşehir ve ilçe belediyeleri) geniş kamulaştırma yetkileri vermiştir. Buna göre;

• Riskli alan ilan edilen bölgelerde, projelerin ivedilikle hayata geçirilebilmesi için taşınmazlar idare tarafından kamulaştırılabilir.

• Rezerv yapı alanı (yeni yerleşim alanı) olarak belirlenen yerlerde, mülk sahipleri ile anlaşma sağlanıp sağlanmadığına bakılmaksızın kamulaştırma işlemleri yürütülebilir.

• Riskli yapıların bulunduğu parsellerde, üçte iki çoğunluk kararının alınamadığı veya anlaşma sağlanamadığı hallerde, hisselerin satışı veya kamulaştırılması gündeme gelebilmektedir.

2. Kamulaştırma Sürecinin Aşamaları ve Uygulama Usulü

Kentsel dönüşüm projelerinde kamulaştırma kararı, keyfi bir tasarruf olmayıp, belirli idari ve hukuki basamakların titizlikle izlenmesini gerektiren şekli ve maddi şartlara bağlıdır.

2.1. Kamu Yararı Kararının Alınması ve Onayı

Kamulaştırma işleminin hukuka uygunluğunun ilk ve en temel şartı, yetkili idari merci tarafından usulüne uygun bir “kamu yararı kararı” alınmasıdır. Kentsel dönüşüm bağlamında riskli alan ilan edilen veya rezerv yapı alanı olarak belirlenen bölgelerde, bu karar doğrudan Cumhurbaşkanlığı veya Bakanlık makamı tarafından alınır. Kamu yararı kararı olmaksızın tesis edilen hiçbir kamulaştırma işlemi hukuki geçerlilik taşımaz ve idari yargıda iptal edilmeye mahkûmdur.

2.2. Acele Kamulaştırma Usulü ve Tartışmalı Boyutları

Kentsel dönüşüm uygulamalarında sıkça başvurulan yöntemlerden biri de 2942 sayılı Kanun’un 27. maddesinde düzenlenen acele kamulaştırma usulüdür. Bu usul, can ve mal güvenliğini tehdit eden olağanüstü durumlarda, kıymet takdiri dışındaki kamulaştırma işlemlerinin sonraya bırakılarak, taşınmaza derhal el konulmasına olanak tanır.

• Hukuki Gerekçe: Kanun koyucu, deprem riski altındaki binaların acilen yıkılması ve dönüştürülmesi gerektiği durumlarda, normal kamulaştırma süreçlerinin yaratacağı zaman kaybını önlemek amacıyla acele kamulaştırmayı öngörmüştür.

• Yargısal Denetim: Danıştay içtihatlarında, acele kamulaştırma kararının alınabilmesi için binanın veya alanın gerçekten acil bir afet riski taşıdığının somut teknik raporlarla kanıtlanması gerektiği vurgulanmaktadır. Soyut ve genel gerekçelerle alınan acele kamulaştırma kararları, idari mahkemelerce hukuka aykırı bulunarak iptal edilebilmektedir.

2.3. Satın Alma Usulü (Uzlaşma Görüşmeleri) ve Önemi

İdare, genel kural olarak kamulaştırma kararından önce taşınmaz malikleri ile doğrudan anlaşma yolunu denemekle yükümlüdür (2942 sayılı Kanun m. 8). İdare bünyesinde teşkil edilen kıymet takdir komisyonu, taşınmazın rayiç bedelini tespit eder. Ardından malikler idareye davet edilerek pazarlık usulü görüşmeler gerçekleştirilir.

• Uzlaşma Sağlanması: Tarafların bedel üzerinde anlaşmaya varması halinde bir satım sözleşmesi imzalanır, bedel ödenir ve taşınmaz idare adına tapuya tescil edilir. Bu durumda dava yolu kapanır.

• Uzlaşma Sağlanamaması: Maliklerin teklif edilen bedeli kabul etmemesi, görüşmelere katılmaması veya tapu maliklerinin gayri faal (mirasçıların tespiti yapılamamış vb.) olması durumunda, idare tarafından Asliye Hukuk Mahkemesinde “Kamulaştırma Bedelinin Tespiti ve Tescil Davası” açılır.

3. Kamulaştırma Bedelinin Tespiti ve Hesaplama Kriterleri

Kamulaştırma süreçlerinde mülk sahipleri ile idare arasındaki en büyük ihtilaflar, ödenecek tazminatın (kamulaştırma bedelinin) miktarı noktasında çıkmaktadır. Anayasa Mahkemesi ve Yargıtay kararlarında, kamulaştırma bedelinin taşınmazın gerçek piyasa değerini (rayiç bedelini) tam olarak karşılaması gerektiği defaatle yinelenmiştir.

3.1. Bilirkişi İncelemesi ve Değerleme Kriterleri

Asliye Hukuk Mahkemesinde görülen bedel tespiti ve tescil davasında mahkeme, konusunda uzman inşaat mühendisi, gayrimenkul değerleme uzmanı ve şehir plancısından oluşan bilirkişi heyeti görevlendirir. Heyet, taşınmazın değerini saptarken şu kriterleri esas alır:

• Konum ve Çevre Özellikleri: Taşınmazın bulunduğu ilçe, mahalle, ulaşım kolaylığı, altyapı hizmetleri ve ticari cazibesi.

• Arsa ve Yapı Değeri: Arsa payının metrekaresi, binanın inşaat kalitesi, yaşı, kat sayısı ve kullanım alanı. Ancak riskli yapı ilan edilen binalarda, binanın ekonomik ömrünü tamamlamış olması nedeniyle yapı değerinin sıfıra yakın çıkabileceği, bu durumda esas değerin arsa payı üzerinden hesaplanacağı unutulmamalıdır.

• Emsal Satış Karşılaştırması: Aynı bölgede, dava tarihinden önceki dönemde gerçekleşmiş benzer nitelikteki gayrimenkul alım-satım bedelleri rayiç ölçüt olarak alınır.

4. Mülk Sahiplerinin Hakları ve Yargısal Koruma Yolları

Kentsel dönüşüm kapsamında yürütülen kamulaştırma işlemlerine karşı mülk sahiplerinin idari yargı ve adli yargı mercileri nezdinde hak arama hürriyetleri Anayasal güvence altındadır.

4.1. İdare Mahkemesinde İptal Davası

Kamulaştırma işleminin hukuki dayanağına, kamu yararı kararına, yetki unsuruna veya alanın riskli ilan edilmesindeki hukuka aykırılıklara karşı açılacak iptal davaları İdare Mahkemelerinde görülür.

• Dava Açma Süresi: İdari işlemin (kamulaştırma kararının veya tebligatın) malike tebliğ edildiği tarihten itibaren genel dava açma süresi olan 60 gündür. Bu süre hak düşürücü niteliktedir.

• Yürütmenin Durdurulması: İptal davası açılması, idarenin kamulaştırma işlemlerini kendiliğinden durdurmaz. Bu nedenle dilekçede mutlaka yürütmenin durdurulması talep edilmeli, işlemin hukuka açıkça aykırı olduğu somut delillerle kanıtlanmalıdır.

4.2. Asliye Hukuk Mahkemesinde Bedel Artırım (Tazminat) Davası

İdarenin açtığı tescil davasında mahkemeye çağrılan mülk sahibi, idarenin teklif ettiği bedelin piyasa rayicinin çok altında olduğunu savunarak Bedel Artırım Davası açabilir. Mahkemece yapılan keşif neticesinde belirlenen gerçek rayiç bedel, idare tarafından yasal faiziyle birlikte malike ödenir.

4.3. Kamulaştırmasız El Atma Davaları

Uygulamada bazen idareler, resmi bir kamulaştırma kararı alıp bedelini ödemeksizin kentsel dönüşüm projeleri kapsamında taşınmazlara fiilen el atmakta, binaları yıkmakta veya imar planlarıyla mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirmektedir. Bu durumda mülk sahipleri, adli yargıda (Asliye Hukuk Mahkemelerinde) Kamulaştırmasız El Atma Tazminat Davası açarak taşınmazın güncel bedelini tazminat olarak talep edebilirler.

5. Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri

Kentsel dönüşüm projelerindeki kamulaştırma süreçleri, teorik mevzuata rağmen pratikte çeşitli sosyal ve ekonomik krizleri tetiklemektedir.

• Düşük Değer Takdirleri: Kıymet takdir komisyonlarının belirlediği bedellerin, gayrimenkul piyasasındaki gerçek enflasyonist artışları karşılamaması mağduriyet yaratmaktadır.

• Uzlaşma Kültürünün Eksikliği: Süreçlerin istişareye dayalı bir uzlaşıdan ziyade tek taraflı idari dayatma şeklinde yürütülmesi toplumsal huzursuzlukları artırmaktadır.

Çözüm Önerileri

Kamulaştırma bedellerinin belirlenmesinde şeffaflığın artırılması, bağımsız değerleme mekanizmalarının etkinleştirilmesi ve mülk sahiplerine ayni hak değişimi (yerinde dönüşüm veya eşdeğer konut teklifi) gibi alternatif modellerin sunulması hukuki güvenliğin tesisi için elzemdir.

Sonuç ve Değerlendirme

Kentsel dönüşüm kapsamında yürütülen kamulaştırma işlemleri, afet riskine karşı toplumun can ve mal güvenliğini sağlama misyonu ile bireylerin anayasal mülkiyet hakkı arasındaki hassas dengede konumlanan son derece kritik bir hukuki süreçtir. 6306 sayılı Kanun çerçevesinde idareye tanınan kamulaştırma ve acele el koyma yetkileri, kamu yararının tesis edilmesi adına önemli olmakla birlikte, bu yetkilerin mutlak surette hukuk devleti ilkelerine, ölçülülük kuralına ve adalet duygusuna uygun olarak kullanılması şarttır.

Sürecin her aşamasında mülk sahiplerine tanınan 60 günlük idari dava açma hakları, uzlaşma görüşmeleri ve Asliye Hukuk Mahkemelerinde görülen bedel artırım davaları, bireylerin idarenin tek taraflı tasarruflarına karşı sahip olduğu en güçlü hukuki güvencelerdir. Kentsel dönüşümde kamulaştırma uygulamalarının başarıya ulaşması ve toplumsal barışın tesis edilmesi; şeffaf değerleme politikalarının benimsenmesine, mülk sahiplerinin hak arama yollarını etkin bir şekilde kullanabilmesine ve idari süreçlerin hukuki güvenlik ilkesinden ödün verilmeden yürütülmesine bağlıdır.