İdari Sözleşmeler
İdari Sözleşmeler: Kavram, Türler, Uyuşmazlık Rejimi ve Uygulamada Stratejiler
1) Giriş: Neden “İdari Sözleşme” Ayrımı Hâlâ Belirleyici?
İdarenin kamu hizmetlerini gördürürken kullandığı sözleşmelerin hukuki rejimini bilmek, görevli yargı yerini, uygulanacak hükümleri, tek taraflı yetkileri, fesih ve cezai şart rejimini ve delil stratejisini belirler. İhale sonrası kurulan bir sözleşmenin “özel hukuk sözleşmesi” mi yoksa idari sözleşme mi sayıldığı; tek bir dilekçe cümlesini, talep sonucunu, hatta yürütmenin durdurulması (YD) şansını değiştirir. Bu rehber; kavramı, unsurları, türleri, yargı yolunu, tahkim imkânlarını, feshi ve tazminatı; ayrıca uygulamada sık yaşanan senaryoları pratik avukat bakışıyla ele alır.
2) Kavram: İdari Sözleşmenin Tanımı ve Hukuki Niteliği
İdari sözleşme, konusunu kamu hizmetinden veya kamu yararı odaklı bir edimden alan; idareye kamu gücü ayrıcalıkları tanıyan; uygulanmasında idare hukuku kurallarının ağır bastığı ve uyuşmazlıklarında kural olarak idari yargının görevli olduğu sözleşme tipidir. Özünde üç katman vardır:
- Kamu Hizmeti İlişkisi: Sözleşmenin amacı bir kamu hizmetinin kuruluşu, yürütülmesi, finansmanı veya işletilmesidir.
- Kamu Gücü Ayrıcalıkları: İdareye tek taraflı değiştirme, fesih, ceza uygulama, denetim ve gözetim gibi ayrıcalıklar tanınır.
- Hukuki Rejim ve Yargı Yolu: Sözleşmenin kuruluşu, uygulanması ve sona ermesinde idare hukuku ilkeleri belirleyicidir; yargısal denetim çoğu kez idari yargıdadır (istisnaları aşağıda ayrıntılı).
Önemli not: İdarenin taraf olduğu her sözleşme “idari sözleşme” değildir. Kural olarak mal/hizmet alımı ve yapım sözleşmeleri (Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu çerçevesindeki tipik yüklenim ilişkileri) özel hukuk sözleşmesidir; bu sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklarda çoğu durumda adli yargı görevlidir. İdari sözleşme sayılması için yukarıdaki kamusal nitelik ve ayrıcalıklar bütününün somut varlığı aranır.
3) Ayırıcı Unsurlar: Özel Hukuk–İdare Hukuku Eşiği
3.1. Kamu Gücü Ayrıcalıkları
- Tek Taraflı Değişiklik (varyasyon/emir): İdare, iş artışı/eksilişi, süre ayarı, yöntem değişikliği gibi değişiklikleri kamu yararı gerekçesiyle tek yanlı emredebiliyorsa idari nitelik güçlenir.
- Tek Taraflı Fesih: Sözleşmenin kamu yararı veya yüklenici kusuru gerekçesiyle idarece tek taraflı feshi ve teminatın iradı gibi sonuçlar.
- Denetim/Gözetim ve Yaptırımlar: İşin yürütülmesinde sürekli idari denetim; gecikme cezaları, kalite/performans eksikliğinde sözleşmesel idari yaptırımlar.
3.2. Kamu Hizmeti Bağı
- Sözleşme, kamu hizmetinin örgütlenmesine (kuruluş/işletme devri, imtiyaz, PPP) veya sürekli işleyişine doğrudan temas ediyorsa idari nitelik ağır basar.
3.3. Hukuki Rejim ve Yargı Yolu
- İptal davası + tam yargı kombinasyonu idari sözleşme lehine işaret verir: örn. idarenin fesih işleminin iptali + buna bağlı tazminat talepleri.
- Sözleşmenin tamamının veya çekirdek hükümlerinin idare hukuku kurallarıyla anlam kazandığı haller.
4) İdari Sözleşme Türleri
4.1. Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
İdarenin kamu hizmetinin kuruluş ve işletilmesini bir özel kişiye bıraktığı; karşılığında bedel/ücret toplama, yatırım yapma, işletme süresi sonunda bedelsiz devri (reversion) gibi mekanizmalar içeren sözleşmelerdir. İdarenin gözetim ve müdahalesi sürer; tek taraflı yetkiler ve tarife düzeni önemli yer tutar.
4.2. Kamu-Özel İşbirliği (PPP) Modelleri (YİD vb.)
Yap-işlet-devret, yap-kirala-devret, yap-işlet gibi karma finansman ve risk paylaşımı içeren modeller. Sözleşmeler tarife, kullanılabilirlik ödemeleri, gelir garantileri, finansman kapanışı gibi teknik-terimlerle çalışır. Modelin dayandığı kanuni çerçeve ve sözleşme hükümleri idari nitelik gösterebilir; ancak bazı PPP’lerde sözleşmeler özel hukuk rejimine de bağlanabilmektedir. Somut sözleşme metni esas alınmalıdır.
4.3. İdari Hizmet Sözleşmeleri (Sözleşmeli Personel vb.)
Kamu hizmetinin bizzat idare eliyle görülmesine yönelik, kamu hukuku niteliği ağır basan ve memur rejiminden farklı personel istihdam biçimlerini içeren sözleşmeler. Personel statüsü/istihdam ilişkisinin niteliğine göre idari yargı yolu gündeme gelebilir.
4.4. Kamu Malı Üzerinde Tasarrufa İlişkin Sözleşmeler
Kamu malı/kamu kaynağı kullanımına (ör. tahsis, irtifak, işletme hakkı devri) ilişkin sözleşmeler, kamu malı rejimi ve idarenin üstün yetkileri nedeniyle sıklıkla idari sözleşme sayılır.
Pratik uyarı: KİK (4734) kapsamında yapılan standart yapım/mal/hizmet sözleşmeleri genelde özel hukuk sözleşmesidir; sözleşme metni idari ayrıcalıklar içerse dahi, yargı yolu çoğu kez adli yargıdır. Buna karşılık imtiyaz/PPP/kamu malı çekirdeği taşıyan sözleşmeler idari sözleşme vasfına yaklaşır.
5) Kuruluş Aşaması: Yetki, Usul, Şartnameler ve Sözleşme Hiyerarşisi
5.1. Yetki ve Usul
- Organik yetki: Sözleşmeyi imzalamaya yetkili idari organ ve onay süreçleri.
- Şekil: Ön yeterlik, ihale, doğrudan temin/pazarlık usulü, onay mercileri, teminat tür ve oranları, sözleşmenin yürürlüğe giriş şartları (ör. finansman kapanışı).
- Şartname–Sözleşme–Ekler Hiyerarşisi: İdari ve teknik şartnameler ile sözleşme metni arasında öncelik sırası. Çelişki çözüm kuralı açıkça yazılmalıdır.
5.2. Şartnamelerin Rolü
- İdari şartname: Tebligat usulleri, cezalar, teminat, süre uzatımı, iş artış/eksilişi gibi idari rejimi belirler.
- Teknik şartname: İşin kapsamı, kalite standardı, testler, kabul kriterleri, performans göstergeleri.
- Sözleşme ekleri: İş programı, ödeme takvimi, fiyat farkı formülü, risk matrisi.
5.3. Risk Dağıtımı
- Finansman, inşaat, işletme, talep, hukuki/düzenleyici riskler; hangi tarafça taşınır, hangi mekanizmalarla denkleştirilir (fiyat farkı, gelir paylaşımı, garanti).
6) Uygulama Aşaması: İfa, Denetim ve Varyasyon
6.1. İfa ve Denetim
- Hakediş düzeni, gecikme cezası, geçici/kesin kabul tutanakları.
- İdarenin gözetimi: İş programına uyum, kalite kontrol, ayıplı iş rejimi, düzeltme emirleri.
6.2. Varyasyon ve İş Artışı/Eksilişi
- Kamu yararı veya teknik zorunluluk nedeniyle tek yanlı değişiklik imkânı varsa idari nitelik güçlenir.
- Bedel uyarlaması: Yeni iş kalemleri, birim fiyatların revizyonu, dengeleyici ödeme.
6.3. Mücbir Sebep ve Olağanüstü Haller
- Mücbir sebep tanımı, bildirim ve ispat yükü, süre uzatımı ve bedel etkisi.
- Regülasyon değişikliği ve idari gecikmelerin sözleşmeye mali etkileri (sözleşmesel tazmin, fiyat farkı).
7) Fesih ve Sona Erme: Kusur, Kamu Yararı, Teminatın İradesi
7.1. Fesih Türleri
- Kusura dayalı fesih: Yüklenicinin ciddi aykırılıkları; teminatın iradı, yasaklama süreçleri, zarar tazmini.
- Kamu yararı feshi: İdarenin cause de puissance publique yetkisine dayanan, tazmin/dengelenme mekanizmalı fesih.
- Karşılıklı fesih (ikale): Uygulamada sık; bütçe/imar/plan değişikliği, projede sürdürülemezlik.
7.2. Sona Erme ve Devir
- Sürenin dolması ve devir (özellikle imtiyaz/PPP): Varlıkların bedelsiz devri, stok/onarım ve bakım yükümlülükleri, performans teminatlarının iadesi.
8) Tazminat, Cezalar ve Fiyat Farkı
- Gecikme cezaları (sözleşmesel): Oran, üst sınır, cezaların tazminattan mahsup edilmesi.
- Doğrudan zarar–dolaylı zarar ayrımı: Kar mahrumiyeti, finansman maliyeti, alt yüklenici iddiaları.
- Fiyat farkı/uyarlama: Enflasyon, kur, girdi sepeti, formül temelli veya idari karar temelli mekanizmalar.
- Teminatların iradı: Gerekçe ve usul; orantılılık ve ölçülülük denetimi.
9) Uyuşmazlık Çözümü: Yargı Yolu, İptal–Tam Yargı, Tahkim
9.1. Görevli Yargı
- İdari sözleşme niteliği baskın ise: fesih, tek taraflı değişiklik, ceza uygulaması gibi idari işlemler aleyhine iptal davası; zararlara ilişkin tam yargı davası.
- Özel hukuk sözleşmesi niteliği baskın ise: sözleşmeye aykırılık, bedel, cezai şart, ayıp gibi konularda adli yargı.
Kilit strateji: Dava türünü ikili kurgu ile kurun: (i) İptal – yürütmenin durdurulması (açık hukuka aykırılık & telafisi güç zarar) + (ii) Tam yargı – tazmin/bedel. Alternatifli görev itirazı stratejisi, yargı yolu tereddüdü olan dosyalarda usul güvenliği sağlar.
9.2. Tahkim
- Anayasal ve yasal çerçevede, idari sözleşmelerden doğan bazı uyuşmazlıklarda (özellikle yabancı unsurlu imtiyaz/PPP projelerinde) tahkim mümkündür.
- Tahkim şartı açık, kapsamlı ve uyuşmazlık türlerini kapsayacak şekilde yazılmalıdır. Kısmi tahkim (belirli talepler tahkimde, diğerleri idari/adli yargıda) yetki karmaşası doğurabilir; sözleşmede yetki ayrımı net olmalıdır.
- Kamu düzeni ve idarenin devredilemez yetkileri gözetilerek tahkim şartı kaleme alınmalı; yer, dil, uygulanacak hukuk, yürütme engeli gibi hususlar öngörülmelidir.
10) Deliller ve İspat: Dosya Yönetiminin Kalbi
- Hakedişler, keşif özetleri, iş programları, kabul tutanakları, denetim raporları, yazışmalar (KEP/e-posta), toplantı tutanakları, ceza tebliğleri, teminat mektupları.
- Teknik bilirkişilik ve keşif çoğu dosyanın kaderini belirler; ölçülebilir performans kriterleri (SLA/KPI) ve kritik yol analizi (CPM) sunulmalıdır.
- Zarar hesabı: Gecikme, verim kaybı (productivity loss), makine-ekipman atıl kalması, finansman maliyeti, kur farkı; kausal bağ titizlikle kurulmalıdır.
11) Uygulamada Sık Senaryolar ve Stratejiler
Senaryo A: İdarenin Tek Taraflı Feshi ve Teminatın İradesi
- Strateji: Önce fesih/ceza işleminin iptali için YD talebi; eş zamanlı tam yargı ile teminatın iadesi, zararların tazmini.
- Delil: Feshe konu aykırılığın “esaslı” olup olmadığı; idarenin kademeli yaptırım uygulayıp uygulamadığı; orantılılık ve eşitlik ilkesi.
Senaryo B: İş Artışı–Eksilişi ve Fiyat Uyarlaması
- Strateji: Sözleşmedeki varyasyon ve formüllere dayanarak denkleştirme; sözleşme dışı işlerin bedeli için zımni talimat/fiili emir ispatı.
- Delil: Ek iş tutanakları, saha talimatları, revize çizimler, günlük şantiye kayıtları.
Senaryo C: PPP’de Talep Düşüşü ve Denge Mekanizması
- Strateji: Kullanılabilirlik ödemeleri, asgari gelir veya gelir paylaşımı mekanizmalarının tetiklenme şartları; regülasyon değişikliği etkisi.
- Delil: Trafik/sayım raporları, regülasyon kronolojisi, finansman sözleşmesi kısıtları.
Senaryo D: Kabul Tutanağında Ayıp Tartışması
- Strateji: Kabul sonrası ayıp ve gizli ayıp ayrımı; garanti süresi ve ayıplı işte onarım/bedelden indirim; cezaların mükerrer uygulanmaması.
- Delil: Test protokolleri, performans ölçümleri, bakım kayıtları.
Senaryo E: Tahkim–Yargı Yolu Kesişmesi
- Strateji: Tahkim klozunun kapsamı; idarenin regülatuar işlemleri ile sözleşmesel uyuşmazlıkların ayrıştırılması; yetki itirazı takvimi.
- Delil: Tahkim klozu metni, taraf yazışmaları, ön itiraz kayıtları.
12) Sözleşme Tasarımında “Altın Kurallar”
- Yetki zinciri ve onaylar tam yazılsın.
- Hiyerarşi (sözleşme–idari/teknik şartname–ekler) açık olsun.
- Risk matrisi sözleşmeye eklenip atıf yapılsın.
- Varyasyon ve uyarlama mekanizmaları net ve ölçülebilir olsun.
- Cezalar: Oran, üst sınır, kümülatif etki ve orantılılık testi yazılsın.
- Teminat: Tür, süre, iade şartları, kısmi irat imkânı.
- Mücbir sebep–olağanüstü hal ve bildirim süreleri açık olsun.
- Uyuşmazlık çözümü: Yargı yolu/tahkim, yer, dil, ihtiyati tedbir/yürütme, delil anlaşması.
- Veri/raporlama: KPI/SLA, denetim erişimi, gizlilik, kişisel veri rejimi.
- Bitim ve devir: Bakım/onarım, yedek parça, eğitim, bedelsiz devir şartları.
13) Avukatın Dava Stratejisi: Dilekçe Omurgası
- Yetki ve Yargı Yolu: Sözleşme metninden idari ayrıcalıkları somut maddelerle gösterin; aksi durumda adli yargı vurgusunu güçlendirin.
- Esas: Kamu yararı ölçütü, orantılılık–ölçülülük, eşitlik, kazanılmış hak ve hukuki güvenlik.
- Delil Planı: Teknik bilirkişi soruları (CPM, üretkenlik kaybı, kusur–kayıp bağlantısı), KEP kronolojisi, kabul/ret tutanakları.
- Talep: İptal + YD; tam yargı ile teminat iadesi/zarar tazmini; faiz türü ve başlangıcı; tahkim rezervi (varsa).
- İhtiyati Tedbir/YD: Kamu hizmetinin sekteye uğrama riski ile telafisi güç zarar arasındaki dengeyi somutlaştırın.
14) SSS – Sık Sorulan Sorular
S1. İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari sözleşme midir?
Hayır. Kural olarak KİK kapsamındaki standart yapım/mal/hizmet alım sözleşmeleri özel hukuk sözleşmesidir; uyuşmazlıkları adli yargıdadır. İmtiyaz/PPP/kamu malı çekirdeği taşıyan ve kamu gücü ayrıcalıkları içeren sözleşmeler idari nitelik kazanır.
S2. İdari sözleşmede idare tek taraflı cezalar uygulayabilir mi?
Sözleşmede açık hüküm ve idari ayrıcalık rejimi varsa evet; ancak orantılılık, eşitlik ve ölçülülük denetimine tabidir.
S3. Varyasyon emri ile iş artışı dayatıldı; bedel nasıl belirlenecek?
Sözleşmedeki formüller, kıyas birim fiyatları, piyasa rayiçleri ve teknik bilirkişilik dikkate alınır. Dengeleyici ödeme/uyarlama mekanizmaları tetiklenebilir.
S4. Fesih işlemi idari yargıda iptal edilebilir mi?
İdari sözleşmede fesih işlemi idari işlem olduğundan iptal davasına konu olabilir; buna bağlı zararlar için tam yargı davası açılır.
S5. Tahkim mümkün mü?
Bazı idari sözleşmelerde, özellikle yabancı unsurlu imtiyaz/PPP projelerinde tahkim mümkündür. Ancak idarenin regülatuar yetkileri ve kamu düzeni sınırları korunur; tahkim klozu dikkatle yazılmalıdır.
S6. Mücbir sebep halinde cezalar otomatik düşer mi?
Hayır. Bildirim–ispat–etki analizi gerekir. Süre uzatımı ve bedel etkisi sözleşme hükümlerine göre belirlenir.
S7. Kabul tutanağı her şeyi bağlar mı?
Gizli ayıp ve kabul sonrası ayıp istisnaları vardır. Garanti süresi ve sözleşmesel düzenlemeler belirleyicidir.
S8. Teminat mektubum irat kaydedildi; geri alabilir miyim?
İşlemin iptali ve tam yargı ile mümkündür. İdarenin orantılılık ve kademelilik ilkesine uygun davranıp davranmadığı incelenir.
S9. İdare “kamu yararı” diyerek feshetti; tazmin alır mıyım?
Sözleşme, kamu yararı feshi için dengeleyici tazmin öngörmüş olabilir. Yatırım maliyetleri, makul kâr, finansman masrafları gibi kalemler gündeme gelir.
S10. KİK sözleşmelerinde idari yargı yolu hiç mi yok?
İhale işlemleri (ihalenin iptali, dışlanma vb.) idari işlemdir ve idari yargıya tabidir. Ancak ihale sonrası sözleşmesel uyuşmazlıklar genelde adli yargıdadır.
S11. İdari sözleşmede “cezai şart + tazminat” birlikte istenebilir mi?
Sözleşme metnine ve mükerrer cezalandırma yasağına dikkat edilerek, cezai şartın tazminattan mahsup edilmesi veya birlikte uygulanması tartışılır; orantılılık ana ilkedir.
15) Kontrol Listeleri
15.1. Dava Öncesi Hızlı Kontrol
- Sözleşmede idari ayrıcalık var mı? (tek taraflı değişiklik/fesih/ceza)
- Konu kamu hizmeti ile doğrudan bağlantılı mı?
- Hiyerarşi ve çelişki çözüm kuralı açık mı?
- Varyasyon–uyarlama mekanizmaları yazılı mı?
- Deliller: hakediş, kabul, KEP, saha kayıtları hazır mı?
- Uyuşmazlık çözümü: idari/adli yargı mı, tahkim mi?
15.2. Dilekçe İçin İspat Planı
- Teknik bilirkişiye yöneltilecek somut sorular listesi
- Zaman çizelgesi (gecikmenin nedeni/etkisi)
- Zarar tablosu (doğrudan–dolaylı)
- Faiz türü ve başlangıcı
- YD/İhtiyati tedbir gerekçeleri
16) Sonuç: Doğru Sınıflandırma, Doğru Yol Haritası
İdari sözleşme–özel hukuk sözleşmesi ayrımı, yalnızca görevli mahkemeyi değil; delil stratejisini, talep kapsamını, hatta “kazanılabilir zarar kalemlerini” belirler. Exorbitant idari ayrıcalıklar ve kamu hizmeti ilişkisinin somut varlığı, idari sözleşme vasfını güçlendirir. İhale işlemleri idari yargının alanındayken, sözleşmesel talepler çoğu standart KİK sözleşmesinde adli yargıdadır. İmtiyaz ve PPP’de tahkim ihtimali hesaba katılmalı; sözleşme dili, risk matrisi, dengeleyici mekanizmalar ölçülebilir yazılmalıdır. Uyuşmazlıkta ise iptal + tam yargı karması ve delil mimarisi başarıyı belirler.
About Post Author
