MENA Ülkelerinde Kamu-Özel İşbirliği (PPP) Modelleri ve Hukuki Çerçevesi

Giriş
Kamu-Özel İşbirliği (Public–Private Partnership – PPP) projeleri, altyapı ve hizmet sunumunda devletin finansman, tasarım, inşaat, işletme ve bakım sorumluluklarının özel sektörle paylaşıldığı modelleri ifade eder. MENA (Middle East and North Africa) bölgesinde, enerji, ulaştırma, su–atık yönetimi, sağlık ve eğitim gibi stratejik sektörlerde artan kamu harcamaları ve sınırlı kamu bütçeleri, PPP’ye olan ihtiyacı daha da öne çıkarmıştır. Bu makalede, MENA ülkelerinde kullanılan başlıca PPP modelleri, uygulamadaki hukuki çerçeveler, risk paylaşımı mekanizmaları ve uyuşmazlık çözüm yöntemleri ayrıntılı şekilde ele alınacaktır.

---

1. PPP Modellerinin Temel Türleri

MENA bölgesinde öne çıkan PPP modelleri şunlardır:

1. Built–Operate–Transfer (BOT)

   • Özel sektör, projenin finansmanını, tasarımını, inşaatını ve belirli bir süre işletmesini üstlenir. Süre sonunda tesis, mülkiyet devriyle kamuya geçer.

2. Build–Own–Operate (BOO)

   • BOT’un bir varyasyonu olan BOO’da, özel sektör tesisi hem sahibi hem de işletmecisi olarak kalır; kamu mülkiyeti devri yapılmaz.

3. Design–Build–Finance–Operate (DBFO)

   • Özel sektör tasarım, inşaat, finansman ve işletmeyi yüklenir; mülkiyet genellikle kamuya ait kalır.

4. Lease–Develop–Operate (LDO)

   • Mevcut bir kamu varlığı, belirli süreyle özel sektöre kiralanır; kiralama süresince özel sektör, bakımı ve işletmeyi gerçekleştirir.

5. Management Contract (Yönetim Sözleşmesi)

   • Özel sektör, kamu kuruluşu tarafından işletilen bir tesisi yönetir ve hizmet kalitesini yükseltir; yatırım riskine katılmaz.

Her model, kamu ve özel sektör arasındaki risk, mali kaynak ve sorumluluk paylaşımına göre farklı avantaj ve dezavantajlar taşır.

---

2. Hukuki Çerçevenin Oluşumu ve Standart Yaklaşımlar

PPP projeleri, uzun vadeli taahhütler içerdiğinden, net ve istikrarlı bir hukuki altyapı gerektirir. MENA ülkelerinde genel olarak şu öğeler üzerine kurulan düzenlemeler görülür:

• PPP Kanun ve Tüzükleri: Projeyi yönetecek kurum, proje onayı süreçleri, model çeşitleri ve yetki devri usulleri yasalarla belirlenir.

• Standart Sözleşme Metinleri: Hazine, proje şirketi (SPV) ve finansörler arasında kullanılmak üzere model sözleşmeler oluşturulur.

• Onay ve Denetim Mekanizmaları: Bağımsız düzenleyici kurumlar veya PPP ofisleri, fizibilite, ihale, maliyet kontrolü ve hizmet kalitesi konularında düzenli denetim yapar.

• Finansal Destek ve Garantiler: Devletin ödeme garantileri, gelir garantileri, kur garantileri veya ‘sübvansiyon’ mekanizmaları sözleşmeyle teminat altına alınır.

Bu hukuki çerçeve, yatırımcının öngörülebilirlik ve uzun vadeli geri dönüş beklentisini güvence altına alır.

---

3. MENA Ülkelerinde Örnek Hukuki Düzenlemeler

Birleşik Arap Emirlikleri (BAE)

• Federal PPP Stratejisi (2018): Enerji, sağlık, ulaştırma, atık yönetimi alanlarında PPP projeleri için çerçeveyi belirler.

• Dubai PPP Law No. 6/2013 ve Abu Dhabi PPP Policy 2019: İhale usulleri, SPV kuruluşu, garantiler ve performans kriterlerini düzenler.

Suudi Arabistan

• PPP Law (2020): Ministry of Finance ve National Center for Privatization & PPP aracılığıyla ihaleler, finansman modelleri, Hazine garantileri ve tahkim kuralları tanımlanır.

Mısır

• PPP Law No. 67/2010: Projelerde “Vergi İndirimi” ve “Gelir Garantisi” uygulamalarını, ihalede kullanılacak değerlendirme kriterlerini içerir.

Katar

• Qatar’s New PPP Framework (2019): Ulaştırma ve şehircilik projelerinde Qatar Financial Center (QFC) yasalarıyla uyumlu model sözleşmeler kullanılır.

Fas, Tunus ve Ürdün

• Fas: Decree No. 2-12-349 (2012) PPP projelerinde fizibilite, SPV tescili ve süre sonu devir hükümlerini düzenler.

• Tunus: PPP Law No. 2016-71 (2016) ile sağlık ve enerji projelerinde ‘Kamu Garantisi’ mekanizmaları esas alınır.

• Ürdün: Public-Private Partnership Law No. 31/2014; şeffaf ihale süreci, gelir garantisi ve performans kriterleri öne çıkar.

---

4. Risk Dağılımı ve Finansman Mekanizmaları

PPP’nin başarısı, projedeki kritik risklerin doğru taraflar arasında paylaşılmasına bağlıdır:

1. İnşaat Riski: Gecikmeler, maliyet artışları – genellikle müteahhit SPV’ya aittir.

2. Finansman Riski: Proje maliyetlerinin kaynak temini – özel sektör bankalar, finansal leasing kurumları veya uluslararası kalkınma bankaları üstlenir.

3. Gelir Riski: Hizmet bedellerinin tahsilatı – gelir garantisi veya minimum gelir taahhüdü ile kamuya veya tüketiciye dengeli şekilde aktarılır.

4. Operasyon Riski: İşletme ve bakım kalitesi – özel işletmeciye performans kriterleriyle bağlanır.

5. Politik ve Düzenleyici Risk: Mevzuat değişikliği – uzun vadeli yatırım garantileri veya Tahkim/Merkezi Tahkim (ICC, DIAC, ICSID) yoluyla güvence sağlanır.

Finansman aşamasında, proje şirketi (SPV) kendi bilançosu yerine varlık ve sözleşme teminatlarına dayalı ‘non-recourse finance’ modelini tercih eder.

---

5. İhale Süreçleri ve Şeffaflık

MENA’da PPP ihale süreçlerinde öne çıkan uygulamalar:

• Electronic Procurement Portals: DUBAI eSupply, SADAD (Suudi) gibi dijital platformlar ihale duyurusu, teklif teslimi ve değerlendirme süreçlerini yürütür.

• Açık Değerlendirme Kriterleri: Finansal teklif, teknik yeterlilik, deneyim, yerel iş gücü kullanımı ve sosyal sorumluluk gibi başlıklar net puan ağırlıklarıyla belirlenir.

• Bağımsız Denetim Mechanizmaları: Uluslararası danışmanlık firmaları veya UNDP, Dünya Bankası gibi kuruluşlardan onaylı fizibilite raporları talep edilir.

Bu uygulamalar, şeffaflığı artarken yolsuzluk riskini minimuma indirir.

---

6. Uyuşmazlık Çözüm Yolları

Uzun vadeli PPP sözleşmelerinde kaçınılmaz olarak anlaşmazlıklar çıkabilir. MENA’da yaygın yöntemler:

1. Tahkim (Arbitration):

   • ICSID: Devlet-yabancı yatırımcı uyuşmazlıklarında

   • DIAC, CRCICA: Bölgesel ticari tahkim merkezleri

2. Mahkeme Yolları: Kamu kurumunun yargısı ile idare mahkemeleri

3. Uyuşmazlık Çözüm Panelleri: Projeye özgü Dispute Adjudication Boards (DAB) – inşaat aşamasında hızlı karar mekanizması sağlar.

Sözleşmelere eklenen “ayağa kalkma” (step-in) hakları ve “Force Majeure” şartları, projelerin kesintisiz sürdürülmesine yardımcı olur.

---

7. Performans İzleme ve Yenileme Şartları

PPP projelerinde:

• KPI’lar (Key Performance Indicators): Hizmet seviyesi, bakım periyotları, kullanıcı memnuniyeti gibi kriterler sözleşmede net tanımlanır.

• Bağımsız Denetçiler: Yılda bir kez hizmet kalitesi ve mali uygunluk denetimi gerçekleştirir.

• Yenileme Opsiyonları: Lisans süresi sonunda, performans şartlarına uyulmuşsa “uzatma” hakkı tanınır.

Bu mekanizmalar, hem kamu menfaatini hem de özel sektör yatırım güvenini korur.

---

Sonuç ve Öneriler

MENA bölgesinde PPP modelleri, hızlı altyapı ihtiyaçlarını finanse etmek ve hizmet kalitesini artırmak için etkili araçlardır. Başarılı bir PPP projesi için:

1. Güçlü Hukuki Altyapı: Net, şeffaf ve güncel PPP yasaları ile risk ve sorumluluk paylaşımını düzenleyen sözleşmeler.

2. Şeffaf İhale Süreçleri: Dijital platformlar ve bağımsız fizibilite raporlarıyla yolsuzluk riski en aza indirilmeli.

3. Performans Temelli Yaklaşım: Kritik KPI’lar ile hizmet kalitesi izlenmeli, bağımsız denetçiler devrede olmalı.

4. Uyuşmazlık Çözüm Mekanizmaları: Uluslararası tahkim ve projeye özel DAB yapıları sözleşmeye dahil edilmeli.

5. Esnek Finansman Modelleri: Non-recourse finansman ve proje garantileri kullanılarak özel sermaye çekilmeli.

Bu ilkeler doğrultusunda, MENA ülkeleri istikrarlı bir PPP ekosistemi kurabilir; uzun vadede sürdürülebilir altyapı ve kamu hizmetlerine erişimi en üst düzeye çıkarabilir.