مرحلة تحديد مناطق الخطر في التحول الحضري

عندما يقتصر التحول الحضري على جعل مبنى واحد مقاومًا للزلازل، يصبح من المستحيل تحقيق الأهداف الكبرى للتخطيط الحضري الحديث، مثل سلامة البنية التحتية، وإنشاء المساحات الخضراء، وتخطيط النقل، وتوفير المرافق الاجتماعية. وبينما قد يضمن تجديد المباني الفردية قطعة أرض تلو الأخرى (التحول في الموقع) السلامة، إلا أنه لا يحل المشكلات المزمنة للمدينة، مثل ضيق الشوارع، وعدم كفاية مواقف السيارات، وتدهور البنية التحتية. لذا، حوّل القانون رقم 6306 بشأن تحويل المناطق المعرضة لخطر الكوارث تركيزه ليس فقط على "المباني الخطرة" الفردية، بل أيضًا إلى المفهوم الأوسع "المناطق الخطرة .

يُعدّ تحديد المناطق الخطرة أحد أكبر وأهم الأدوات القانونية للتغيير الحضري. فبمجرد اتخاذ هذا القرار، تُدرج مئات، بل آلاف، المباني داخل تلك الحدود (حتى تلك السليمة والجديدة تمامًا) ضمن نطاق التغيير بقرار إداري واحد. ولأن هذه السلطة الواسعة تُشكّل أحد أشدّ التدخلات العامة في حقوق الملكية، فإنّ قضايا جوهرية كحدودها القانونية، ومعايير الإعلان عنها، ولا سيما التعديل اللاحق للقانون ( "المادة الإضافية 1") ، تُشكّل المجالات التي يُثار فيها جدل حادّ حول القانون الإداري والحقوق الدستورية.

تحلل هذه المقالة مرحلة تحديد "المنطقة الخطرة" في التحول الحضري، والمعايير القانونية لهذا التحديد، وعلاقتها بمفاهيم مثل "منطقة البناء المحجوزة" و"سلامة التنفيذ" التي أدت إلى جدل كبير وفقدان للحقوق، والتنظيم الحاسم للمادة 1 من الملحق القانوني، والسبل القانونية (عمليات التقاضي) المتاحة لأصحاب العقارات ضد هذه القرارات ، مع الالتزام بنهج أكاديمي منهجي ولكن باستخدام لغة واضحة يسهل فهمها من قبل كل مواطن.

1. ما هي المنطقة الخطرة؟ الإطار المفاهيمي والقانوني

يتضمن القانون رقم 6306 نوعين من تعريفات وإجراءات المناطق الخطرة. الأول هو التعريف الكلاسيكي للمنطقة الخطرة الوارد في النص الأصلي للقانون؛ أما الثاني فهو المنطقة التي تغطيها المادة الإضافية 1، والتي دخلت حيز التنفيذ لاحقاً وتهدف إلى تذليل العقبات في هذا المجال.

التعريف الكلاسيكي للمنطقة الخطرة

وفقًا للتعريف العام للقانون، فإن المنطقة الخطرة هي منطقة تنطوي على خطر التسبب في خسائر في الأرواح والممتلكات بسبب هيكلها الأرضي أو المباني الموجودة عليها، ويتم تحديدها من قبل الوزارة أو إدارة الإسكان والتنمية في تركيا (TOKİ) ويتم إعلانها بموجب مرسوم رئاسي.

• المخاطر الناجمة عن بنية التربة: تشمل هذه المخاطر أسبابًا جيولوجية مثل كون المنطقة عرضة للانهيارات الأرضية والفيضانات والانهيارات الثلجية، أو مرورها مباشرة عبر خط صدع نشط. في هذه الحالة، حتى لو كانت المباني حديثة ومتينة، تُصنّف المنطقة بأكملها منطقة خطرة نظرًا لخطورة التربة.

• المخاطر الناجمة عن البناء: يشير هذا إلى حالة تم فيها بناء الغالبية العظمى من المباني في المنطقة (65٪ على الأقل) في انتهاك للمعايير الهندسية والمعمارية، وتفتقر إلى الخدمات الهندسية، وتتكون من هياكل غير مرخصة أو غير قانونية، مما يشكل خطرًا جماعيًا للانهيار.

2. عملية السلطة والتحديد: من يتخذ القرار وكيف؟

إن إعلان منطقة ما منطقة معرضة للخطر ليس عملية بسيطة يمكن لبلدية واحدة أو فرد القيام بها بشكل منفرد. إنها عملية هرمية تتطلب موافقة أعلى مستويات الحكومة.

مرحلة تقديم الطلب والاقتراح

تبدأ عملية تحديد المناطق المعرضة للخطر عموماً بطريقتين:

1. تطبيق القطاع العام: تقوم البلدية المعنية، أو الإدارة الخاصة بالمحافظة، أو إدارة الإسكان والتنمية في تركيا (TOKİ) بإعداد تقارير فنية لمنطقة تقع ضمن حدودها. تشمل هذه التقارير مسوحات التربة للمنطقة، وصورًا فوتوغرافية توضح الحالة العامة للمباني، وصورًا فضائية، وسجل الكوارث في المنطقة. يُقدَّم الملف المُعد إلى وزارة البيئة والتخطيط العمراني وتغير المناخ.

2. تقديم الطلب بناءً على طلب المواطن: يمكن للإدارة أيضًا بدء هذه العملية بناءً على طلب خطي من مالكي العقارات (15% على الأقل) ضمن الحدود المحددة. ومع ذلك، فإن هذه الطريقة نادرة التطبيق عمليًا.

مرحلة اتخاذ القرار والإعلان: السلطة الرئاسية

تقوم الوزارة بدراسة الملف الفني الذي تتلقاه، وإذا رأت أنه مناسب، ترفعه إلى رئاسة الجمهورية مع رأيها. مرسوم رئاسي . وبمجرد نشر هذا المرسوم في الجريدة الرسمية، تُصبح المنطقة رسمياً منطقة خطرة، ويتم تجميد جميع معاملات البناء والعقارات فيها.

3. التعديل الثوري: ما هي المادة الإضافية 1؟

في السنوات الأولى لتطبيق القانون رقم 6306، واجه تصنيف مناطق واسعة على أنها خطرة استنادًا إلى معايير مثل "حالة الأرض" أو "المباني المتهالكة" عقبات قانونية. وقد نقض مجلس الدولة مرارًا وتكرارًا قرارات الإدارة التي صنفت مناطق على أنها خطرة لمجرد كونها "حيًا قديمًا"، دون إجراء تحليل فني كافٍ، وذلك لحماية حقوق الملكية.

ولتجاوز قرارات الإلغاء الإدارية هذه وتسريع تنفيذ التحول الحضري على أساس المناطق، المادة الإضافية رقم 1 إلى القانون. وقد أدخلت هذه المادة معايير جديدة أكثر عملية ومرونة إلى جانب معايير "مخاطر الكوارث التقنية" لإعلان المناطق المعرضة للخطر.

ما هي معايير المادة الإضافية 1؟

المادة الإضافية 1- (أضيفت: 14/4/2016-6704/25 مادة.)

(1) أ) في الأماكن التي يتعطل فيها النظام العام أو الأمن بطريقة من شأنها أن توقف أو تعطل الحياة الطبيعية؛ المناطق التي تكون فيها خدمات التخطيط أو البنية التحتية غير كافية أو حيث يوجد بناء مخالف للوائح البناء أو حيث يكون المبنى أو البنية التحتية متضرراً،

1. ب) المناطق التي يكون فيها ما لا يقل عن 65٪ من إجمالي عدد المباني مخالفًا للوائح تقسيم المناطق أو تم بناؤها بدون ترخيص بناء ولكنها حصلت لاحقًا على تراخيص البناء والإشغال

بهدف تهيئة بيئات معيشية صحية وآمنة وفقًا لمعايير العلوم والفنون، وضمان تقديم الخدمات العامة بشكل منظم، كالصحة والتعليم والنقل، يجوز للرئيس تصنيف منطقة ما كمنطقة خطرة. وتُحدد حدود هذه المنطقة الخطرة بناءً على سلامة التنفيذ.

(2) أ) يجوز رفع دعوى قضائية ضد قرار المنطقة الخطرة اعتبارًا من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية. ولا يجوز رفع أي دعوى قضائية ضد قرار المنطقة الخطرة فيما يتعلق بإجراءات التنفيذ.

1. (ب) تعتبر جميع عمليات شراء السلع والخدمات وأعمال البناء التي يتم تنفيذها باستخدام الأموال العامة في المناطق الخطرة المحددة وفقًا للفقرة الفرعية (أ) من الفقرة الأولى بمثابة أعمال تستند إلى الشروط المحددة في الفقرة الفرعية (ب) من الفقرة الأولى من المادة 21 من القانون رقم 4734.

وفقًا للمادة الإضافية 1، لا يُشترط إثبات علمي بأن منطقة ما ستنهار في حالة وقوع زلزال، أو أن خط صدع يمر تحتها، لتُصنّف منطقة خطرة. ويمكن أيضًا تصنيف منطقة ما منطقة خطرة في الحالات التالية:

• معيار سلامة التنفيذ: في المناطق التي يتعطل فيها النظام العام أو الأمن لدرجة توقف الحياة الطبيعية؛ وحيث يحدث "تدهور إقليمي" بسبب عدم كفاية خدمات البنية التحتية، أو ضيق طرق النقل، أو عدم القدرة على تنفيذ خطط التنمية الحضرية، يمكن إعلان هذه المنطقة منطقة خطرة من أجل ضمان ممارسات التنمية الحضرية الشاملة (سلامة التنفيذ).

• الكثافة العالية للمباني غير المرخصة وغير القانونية: يمكن اعتبار المناطق التي تتكون فيها نسبة 65% على الأقل من إجمالي عدد المباني من مبانٍ تنتهك لوائح تقسيم المناطق، أو غير مرخصة، أو تفتقر إلى تصاريح الإشغال، أو لا تملك تصاريح استخدام المباني، مناطق خطرة بموجب هذه المادة دون إجراء تحليل مباشر لمخاطر الكوارث.

• الحفاظ على النسيج التاريخي والثقافي: يمكن أيضًا استخدام حدود هذه المادة لإزالة الهياكل غير المطابقة للمواصفات أو غير القانونية أو غير الجذابة من الناحية الجمالية المحيطة بالمواقع التاريخية أو مناطق التراث الثقافي، وبالتالي الكشف عن النسيج التاريخي.

التقييم الأكاديمي للمادة الإضافية 1

في الأوساط الأكاديمية، تتعرض المادة الإضافية الأولى لانتقادات حادة لتضييقها نطاق حماية الممتلكات بشكل كبير. فبينما تخضع الإدارة في المناطق الخطرة التقليدية لأعباء إثبات صارمة، مثل "المسوحات العلمية للتربة واختبارات العينات الأساسية"، تمنح المادة الإضافية الأولى الإدارة سلطة تغيير طبيعة العقارات الكبيرة استنادًا إلى أسس يسهل إثباتها، مثل "نسبة المباني غير المرخصة" أو "عدم كفاية البنية التحتية". ويُنتقد هذا الأمر لزعمه تحويل التنمية الحضرية من نهج يركز على الكوارث إلى نهج يركز على التخطيط العمراني. مع ذلك، ترى الإدارة أن هذه المادة أداة عملية حيوية للهدم الجماعي للمناطق المتهالكة والمكتظة بالسكان العشوائيين.

4. التبعات القانونية والعملية الناجمة عن إعلان منطقة خطرة

بمجرد إعلان منطقة ما منطقة خطرة أو منطقة تحول بموجب المادة الإضافية 1 بموجب مرسوم رئاسي، تتغير الحياة وسيادة القانون في تلك المنطقة بشكل جذري:

• تعليق أنشطة البناء: سيتم إيقاف جميع أنشطة الترخيص والبناء والتجديد ورسم الخرائط في المنطقة فوراً. كما سيتم تعليق خطط التطوير القائمة.

• التوحيد والتقسيم: يجوز للإدارة دمج أو فصل قطع الأراضي في منطقة ما، أو تغيير حدودها في سجل الأراضي، حتى بدون موافقة قطعة الأرض.

• تسهيل الإخطار: تم تخفيف شرط إخطار كل مالك عقار على حدة، كما هو الحال في تقييمات المباني الفردية في المناطق الخطرة. ويكفي نشر القرار في الجريدة الرسمية وإعلانه في المنطقة (تعليقه في مكتب الإدارة المحلي، وما إلى ذلك) كإخطار. يُصعّب هذا الوضع تتبع المواعيد النهائية لتقديم طلبات التعويض.

• فصل خدمات البنية التحتية: سيتم فصل خدمات الكهرباء والمياه والغاز الطبيعي بقرار إداري للمباني التي لم يتم إخلاؤها خلال الأطر الزمنية المحددة.

5. سبل الانتصاف القانونية ضد تصنيف المناطق المعرضة للخطر: دليل للإجراءات القانونية

يُعدّ القرار الصادر بتصنيف منطقة ما كمنطقة خطرة، والذي يوقّعه الرئيس وينشره في الجريدة الرسمية، إجراءً إدارياً نهائياً ونافذاً بموجب القانون الإداري. ووفقاً للمادة 125 من الدستور، التي تنص على أن "المراجعة القضائية مفتوحة ضد جميع إجراءات وقرارات الإدارة "، يحق للمواطنين رفع دعوى قضائية لإلغاء هذا القرار.

ومع ذلك، تختلف القضايا عالية الخطورة اختلافاً كبيراً عن القضايا الإدارية العادية من حيث الإجراءات والمحكمة التي تخضع لها.

أ. المحكمة المختصة والمخولة: مجلس الدولة مباشرة!

بينما يتم رفع الدعاوى القضائية ضد تقارير تقييم المخاطر الكلاسيكية في "المحاكم الإدارية" المحلية، فإن السلطة التي يجب رفع الدعوى إليها هي مجلس الدولة ، وهو أعلى هيئة قضائية إدارية في الدولة، حيث يتم الإعلان عن منطقة خطرة بموجب مرسوم رئاسي .

• تتولى الغرفة السادسة لمجلس الدولة النظر في هذه القضايا كمحكمة ابتدائية .

• لذلك، يجب على المواطنين تقديم دعاويهم مباشرة إلى مجلس الدولة في أنقرة، وليس إلى المحاكم المحلية (يمكن أيضًا إرسال الالتماسات من خلال المحاكم الإدارية المحلية، ولكن المدعى عليه هو مجلس الدولة).

ب. المهلة الزمنية لرفع الدعوى: فترة قصيرة مدتها 30 يومًا

ينطبق هنا أيضاً مبدأ التقدم السريع المنصوص عليه في القانون رقم 6306. والمهلة المحددة لرفع دعوى قضائية ضد إعلان منطقة ما منطقة خطرة 30 يوماً.

• تحذير هام: في القضايا القانونية التقليدية، يبدأ سريان المهلة من تاريخ وصول الإخطار إلى الشخص المعني. أما في القرارات المتعلقة بالمناطق عالية الخطورة، فيُعتبر تاريخ النشر في الجريدة الرسمية بمثابة "إخطار بالإعلان"، ما يعني أنه حتى المواطن الذي لم يتلقَّ أي خطاب، عليه متابعة القرار المنشور في الجريدة الرسمية وتقديم دعواه خلال 30 يومًا. إن تجاوز هذه المهلة يُفقد أي فرصة للتقاضي.

ج. وضع المدعي: من يحق له رفع دعوى قضائية؟

ضمن حدود المنطقة الخطرة المذكورة آنفاً؛

• مالكو العقارات (العقارات) الذين يمتلكون عقارات (شقق، محلات تجارية، أراضٍ)،

• أصحاب الحقوق العينية المحدودة،

• تتمتع المنظمات المهنية العاملة في المنطقة والمتأثرة بشكل مباشر بالقرار (مثل غرفة المهندسين المعماريين وغرفة مخططي المدن) بالصفة القانونية لرفع دعاوى قضائية لحماية المصلحة العامة في المنطقة.

د. المدعى عليه: ضد من تم رفع الدعوى؟

تم رفع الدعوى القضائية ضد وزارة البيئة والتحضر وتغير المناخ، التي أعدت مقترح المنطقة الخطرة، ورئاسة الجمهورية ، التي وقعت القرار (بشكل مشترك أو منفصل).

6. أسباب المخالفات القانونية التي يمكن إثارتها في قضية أمام مجلس الدولة

في دعوى إبطال الزواج المرفوعة أمام مجلس الدولة، لا تُعتبر الأسباب العاطفية أو الشخصية البحتة، مثل "أحب منزلي، ولا أريد هدمه"، ذات قيمة قانونية. يجب على المدعي تقديم حجج علمية تُثبت الأخطاء الفنية والقانونية التي ارتكبتها الإدارة. وفي هذا السياق، ينبغي تقديم الادعاءات التالية أمام المحكمة:

1. عدم كفاية التقارير الفنية (للمناطق الخطرة التقليدية)

عند إعلان منطقة ما منطقة عالية الخطورة، تلتزم الإدارة بتقديم تقارير علمية شاملة حول مسوحات التربة وحالة المباني. إذا اتخذت الإدارة قرارًا بناءً على صور خارجية للمباني في المنطقة فقط، دون إجراء أي اختبارات أساسية أو حفر للتربة، واعتمدت على تعميمات ("المباني في المنطقة قديمة وقد تنهار"، على سبيل المثال)، فإن مجلس الدولة سيلغي هذا القرار مباشرةً استنادًا إلى "عدم كفاية الفحص الفني وتجريده من أي أساس علمي". وتُعدّ سوابق مجلس الدولة صارمة للغاية في هذا الشأن؛ فالقرارات الإدارية العامة التي تفتقر إلى البيانات العلمية محكوم عليها بالإلغاء.

2. تطبيق غير صحيح للمعايير الواردة في المادة الإضافية 1

إذا تم الإعلان عن المنطقة بموجب المادة الإضافية 1 (على أساس نسبة البناء غير المرخص أو سلامة التنفيذ)، يجوز للمدعي إثارة المخالفات التالية:

• الادعاء بأن عتبة 65٪ لم يتم تجاوزها: إذا ثبت علميًا (من خلال فحص سجلات الأرشيف البلدي) أن معدل المباني غير المرخصة أو غير القانونية في المنطقة ليس في الواقع أعلى من 65٪ كما هو مزعوم، وأن غالبية المنطقة تتكون من مبانٍ مرخصة وقانونية، فسيتم نقض القرار.

• تعسف الحدود: في الحالات التي تقوم فيها الإدارة، تحت ستار "نزاهة التنفيذ"، بإدراج منطقة تحتوي على مجمعات سكنية سليمة ومرخصة وفاخرة بشكل غير عادل داخل منطقة عشوائية مجاورة لمجرد الحفاظ على "نزاهة المشروع"، يجوز لمجلس الدولة أن يقرر استبعاد المنطقة التي تحتوي على مبانٍ سليمة من حدود المنطقة الخطرة.

3. أهمية الفحص من قبل الخبراء

تقوم الدائرة السادسة لمجلس الدولة، بعد تلقيها دفاع الإدارة في القضايا المرفوعة، بتشكيل لجنة خبراء مؤلفة من أساتذة جامعيين مستقلين (من أقسام الهندسة المدنية، والجيوفيزياء، والتخطيط العمراني والإقليمي). تزور هذه اللجنة المنطقة وتجري تحقيقاً ميدانياً. وتستند المحكمة في قرارها إلى البيانات العلمية الواردة في تقرير الخبراء.

7. ماذا يحدث إذا ربحت القضية أو خسرتها؟

عندما تنتهي قضية الإلغاء أمام مجلس الدولة، سيحدث أحد سيناريوهين.

السيناريو أ: قبول القضية وقرار إلغائها

إذا وجد مجلس الدولة أن تصنيف المنطقة الخطرة أو تطبيق المادة الإضافية 1 غير قانوني وألغاه، فإن هذا القرار يصبح لاغياً بأثر رجعي وجميع عواقبه

• سيتم إزالة تصنيف "منطقة الخطر" للمنطقة.

• تم رفع القيود المفروضة على البناء، واستعاد مالكو العقارات حقوقهم السابقة في البناء.

• تصبح أي إشعارات إخلاء أو هدم تصدرها الإدارة بناءً على هذا القرار لاغية وباطلة تماماً.

• إذا قامت السلطات بهدم بعض المباني خلال هذه العملية، فإن لأصحاب العقارات الحق في رفع دعوى قضائية ضد الدولة للحصول على تعويضات مادية ومعنوية بالغة الخطورة.

السيناريو ب: رفض الدعوى

إذا رأى مجلس الدولة أن قرار الإدارة متوافق مع القانون والمبادئ العلمية ورفض القضية، يصبح تصنيف المنطقة كمنطقة خطرة نهائياً. بعد هذه المرحلة، لا يتبقى أمام مالكي العقارات سوى خطوة واحدة بموجب القانون المحلي: تقديم طلب فردي إلى المحكمة الدستورية.

• يحق للمواطنين التقدم بطلب إلى المحكمة الدستورية في غضون 30 يومًا من صدور قرار مجلس الدولة النهائي، استنادًا إلى انتهاك حقوقهم في الملكية وحقهم في محاكمة عادلة . مع ذلك، لا يوقف تقديم طلب فردي إلى المحكمة الدستورية عملية الهدم فعليًا إلا في حالة وجود انتهاك جسيم للحقوق (على سبيل المثال، عدم دفع التعويض عن نزع الملكية أو تجاهل حق الدفاع بشكل كامل).

الخلاصة: الحماية القانونية على حدود الأمن العام

يُعدّ تحديد المناطق المعرضة للخطر في عملية التحول الحضري وتوسيع نطاقها بموجب الملحق الأول أحد أكثر آليات الدفاع فعالية التي طورتها الدولة لمواجهة التهديدات الجماعية كالزلازل والكوارث الطبيعية. وقد أتاح الملحق الأول للإدارة مجالاً واسعاً للعمل على تذليل العقبات البيروقراطية، ووضع خطط شاملة للتنمية الحضرية، وإزالة المناطق المتهالكة.

مع ذلك، فإن هذه السلطة الواسعة، إن لم تُحدد بوضوح وتُطبق بنزاهة، قد تُفضي إلى انتهاكات جسيمة لحقوق الملكية، والحق في السكن، والحقوق الدستورية. وفي دولة يحكمها القانون، تُعدّ المحكمة العليا حامية هذا التوازن. وتُمثل دعاوى الإلغاء المرفوعة أمام مجلس الدولة أقوى حماية قانونية متاحة للمواطنين ضد قرارات الحدود التعسفية أو المدفوعة بالربح التي تتخذها الإدارة دون الاستناد إلى بيانات علمية.

من الضروري أن يدافع المواطنون عن حقوقهم بدعم قانوني وتقني احترافي خلال فترة الثلاثين يومًا الضيقة جدًا التي تبدأ بنشر القرار في الجريدة الرسمية، وذلك لحماية حقوق الملكية الفردية ولضمان أن يكون التحول الحضري موجهًا بالعدالة والعلم، وليس بالربح.